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招標投標領域中優化營商環境的實施路徑

招標投標是要素市場發揮價值發現功能的重要手段,也是評估營商環境的重要指標。本文通過分析招標投標領域當前存在的部分監管和服務問題及其成因,提出全面構建監管體系、豐富監管方式、清理制度規則、轉變服務作風、打造標準服務、拓寬服務場景等優化營商環境具體措施。


引言




近年來,招標投標領域營商環境明顯改善,但仍存在一些短板和薄弱環節,特別是當前受新冠肺炎疫情等影響,企業困境凸顯,亟需解決市場主體關切的問題,破解企業在招標投標活動中的堵點與痛點,強化為市場主體服務的意識,加快打造市場化、法治化、國際化的營商環境,激發市場活力和內生動力。

因此,如何優化營商環境、深化服務改革,減少政府對市場活動的直接干預,加強和規范事中事后監管,提升服務能力和水平,降低制度性交易成本,成為釋放市場主體經濟活力的關鍵點。


招標投標領域優化營商環境存在的問題




黨的十九屆五中全會指出,要建設高標準市場體系,健全市場體系基礎制度,堅持平等準入、公正監管、開放有序、誠信守法,形成高效規范、公平競爭的國內統一市場。隨著《優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)、《國家發展改革委關于建立健全招標投標領域優化營商環境長效機制的通知》(發改法規〔2021〕240號,下稱240號文)等文件的出臺,一批以轉變政府職能為核心,以建立現代化經濟體系為目的,以“放管服”改革為手段的地方政策陸續跟進落地,從監管與服務兩方面,大力解決市場主體在經濟活動中的制約因素和成本負擔,著力打造服務高效、流程簡便、監管到位的招標投標營商環境,保障市場主體權利,維護公平秩序。

(一)監督管理不健全

近幾年,招標投標領域頒布的政策文件較多,各地規則不一,導致市場主體合規成本較高,加上地方保護、審核備案證明等,出現了諸如規避招標、明招暗定、圍標串標、虛假投標等市場亂象,甚至部分地區限制外地人投標,導致招標投標活動出現許多投訴、舉報,直接影響了市場主體的切身利益,妨礙了公平競爭的市場秩序?,F階段下,須關注以下三個方面問題。

1.監督體系不完善

當前,監督體系的不完善表現在三方面:一是市場主體監管制度不完整。在招標投標領域,全國市場主體交易信用體系尚未建立,存在異地企業在本地投標失信成本過低的情況。二是交易監管的軟硬件配置不達標。地市級交易機構因建設資金與設備更替等原因,電子監管系統功能仍不完整,場地硬件配置與線下監管的發展不相適應,對專家及各類主體尚未形成動線管控與權限管理,容易滋生盲區和漏洞。三是部分地市仍存在監督管理職能分散于各個相關行業部門的情況。由于缺乏統一的監管執行機構,無法形成監管合力,如果缺乏常態化聯合檢查機制,那么監督缺位、管理邊界模糊、懲處力度不夠等問題的發生就是大概率事件,這將直接導致市場主體獲得感缺失。

2.監管方式單一

目前,招標投標監管主要以事中、事后監督為主。事中監督通過音視頻監控和現場監督實現,事后監督通過投訴舉報處理和運用技術手段對交易數據進行分析實現。大部分地區缺乏前中后一體化監管平臺,同時也缺乏社會監督的信息公開渠道。有些地方沒有建立長期有效的投訴舉報渠道和處理機制,部分地區因缺乏足夠的數據樣本,沒有技術手段對招標投標過程數據進行全面分析,導致重點地區、重點領域、重點環節的監督執法力度不足,針對性和精準性不高。

3.制度規則繁雜

2019年8月,國家發展改革委等六部委出臺《工程項目招標投標領域營商環境專項整治工作方案》;同年10月國務院頒布《條例》;2020年7月,《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》(國辦發〔2020〕24號)發布;2021年2月,國家發展改革委等11個部委出臺240號文。這些條例制度在宏觀層面為公共資源監管與服務指明了方向,提出了具體要求,但隨著各省市相關部門的跟進落實,多個行業或部門擬定配套文件,制定相關制度與實施路徑,這些條例與制度進入區(縣)執行反饋時,又與公共資源交易統一集中管理的現實需求存在一定偏差,加上職能部門對相關法律法規不同的解讀和政策安排,造成了多頭指導、多頭監管的局面,增大了統一集中管理的難度與負擔。

(二)市場服務不規范

自2015年公共資源交易整合以來,全國現有的公共資源交易中心已從4103家整合為1403家,整合后平臺運行成本大幅減少,減輕了財政負擔,提高了辦事效率,同時也降低了市場主體交易成本,增強了公共資源交易的公開性和透明度。但市場主體的辦事便利性、信息渠道實時性、主體獲得感尚未從根本上解決,這同樣面臨著以下三個方面的問題。

1.服務意識不強

公共資源交易中心是公共資源交易活動的場所、設施和服務的提供方,但部分地區缺少平臺服務的標準和考評等相關制度,缺乏主動服務意識,存在“多干不如少干、少干少出錯”的思想,認為交易中心就是提供交易場所,對不進場交易的應拒之門外,沒有其他服務義務。說到底,就是思想沒有轉變,沒有競爭機制,導致服務市場主體的動力不足,主體獲得感自然會降低。

2.服務標準不高

隨著地區優化營商環境工作的開展和落實,平臺的服務范圍越來越廣,服務事項越來越多,市場主體對中心提供服務的要求也隨之提高。但大部分交易平臺尚未建立公共資源交易平臺服務標準化體系,缺乏統一的服務標準和服務規范,尤其是區(縣)級的交易平臺,不僅尚未建立服務監督、考核等保障標準,而且硬件環境和配套服務還不能滿足市場主體需要,在辦理招標投標業務中,材料多、手續繁、多次跑、耗時長的痛點問題仍未全部解決,制約了當地公共資源交易營商環境的優化。

3.服務手段不夠

著力提升交易服務能力和水平,是服務地方高質量發展,打造穩定、公平、透明的良好交易環境的必要手段。目前,全國各地交易平臺推出一系列措施,提升主體便利性,降低主體交易成本,但各地服務水平參差不齊,與高質量服務尚有差距,全流程電子化應用比例還較低,系統鏈接還是單向串聯,雙向互聯的平臺屈指可數,全國CA互認尚未實行,獲取招標投標信息的官方渠道單一,收費的非官方平臺繁雜,投標人需要安排專人查詢不同網站的招標投標信息,缺少移動端、精準推薦、短信提醒等主動式、定制化的推送服務,市場主體需要投入大量的經濟成本和時間成本。


優化營商環境的具體措施




良好的營商環境離不開政府政策的引導,如何最大限度地減少政府對市場資源的直接干預,著力破除要素市場化配置的發展障礙,是優化招標投標市場營商環境工作的重要內容,也是處理好政府、市場、社會三者之間關系的關鍵指標。優化招標投標市場營商環境,既要規范政府監管職能,搭建與之適配的監管體系,還要提升服務的效能與質量,保障市場主體權利,將市場化改革向深層次推進,實現公共資源交易“要素自由流動、市場競爭公平”。

(一)全面構建監督體系

整合公共資源交易監管職能,建立統一的交易監管體制,通過制度、場地、服務、信息化的全面融合,著力解決招標投標行業監管職能分散、監管缺位等問題。具體措施包括:健全招標投標領域監管機制,建立健全跨部門跨行業的聯動監管,將監督部門的日常監管與“雙隨機、一公開”相結合,加大信息公開力度,暢通投訴渠道,提高投訴處理效率,緊盯“招、投、開、評、定”的關鍵環節,及時糾正招標投標活動中不規范的問題。

加快信用體系建設,根據業績、資質、獎項、人員等主體信息,結合評標辦法,科學制定信用評價指標、標準、方法及模型,建立市場主體信用管理體系和激勵懲戒機制。

完善招標投標監督手段,建設電子監管系統,通過“系統+制度+硬件”的互聯互通,為全流程、全方位、全覆蓋數字化監督體系提供有效路徑。

(二)豐富監管方式

提升場地智能化能力,強化開標評標的事中監管。運用物聯網技術,將管控區的門禁系統、監控系統、業務系統、場地系統等聯動,實現市場主體間的物理隔離,對不同身份的主體進行智能授權與智能控制,通過人員軌跡定位實時刻畫各類市場主體的場內動線軌跡,同時將捕捉到的視頻自動打包存儲管理,從而根據人員身份或項目信息瞬間提取,為事后追溯監管提效。

采用社會監督、線上互動的事后監管方式,建立營商環境問題線索和意見建議常態化征集機制,廣泛聽取各方面意見建議,并針對實踐中反映突出的問題,不定期發布和更新招標投標領域營商環境“負面行為清單”,明確監管重點,警示違法行為,不斷改進管理、提升服務,推動招標投標領域營商環境實現根本性好轉。

積極創新網絡數字化交易監管方式。融合區塊鏈、大數據、人工智能等新技術,探索打造集協同監督、智慧監測、信用監管于一體的電子化監管平臺,讓監管趨于數字化、智能化、精準化。推動招標投標線下監管轉變為網絡在線立體穿透式監督,前置審批轉變為事項清單智能預警,事中事后監督轉變為數據畫像精準監管,做到監管效能最大化、監管成本最優化、對市場主體干擾最小化。

(三)清理制度規則

以中央政策為指導,按照240號文和《條例》等文件的要求,由省級招標投標指導協調工作牽頭部門會同各有關行政監督部門,按照應減盡減、能統則統的原則,對各地市保留的招標投標制度規則類文件實行總量控制和增減掛鉤,避免邊清邊增。

各地市各部門按照“誰制定、誰清理”原則,全面梳理現行的公共資源交易領域制度規則,對不符合國家和省級要求的制度規則進行集中清理,完善交易監管辦法和配套制度,及時按程序推動相關規章制度立、改、廢、釋。保障各類市場主體不分所有者性質和所屬關系,平等參與市場公平競爭、依法自主交易,不增加市場主體的合規成本,平等獲得市場資源配置的權利和機會。

(四)轉變服務作風

遵循開放透明、資源共享、高效便民、守法誠信的運行服務原則,制定公共資源交易服務制度與規則,例如一次性告知制、首問責任制、服務承諾制、限時辦結制等,結合工作實際,明確服務事項和履職方式,建立健全聯動受理機制,加強日常督導督查,針對不同崗位,通過電話回訪、問卷調查、座談會等形式,全面掌握平臺員工在服務群眾、事項辦理、主體便利方面的情況,不定期組織崗位服務能力培訓,提高業務知識水平,促進服務意識、服務態度、服務職能的轉變,確保各項工作制度嚴格執行、有效落實。

(五)打造貫穿式標準化服務

公共資源交易平臺作為優化營商環境的重要窗口,應始終堅持以市場主體需求為導向,持續優化提升平臺服務能力。提倡“一窗受理、一網通辦”的一體化交易服務。推進全流程電子招標投標運用,有效減少材料提交,簡化檔案資料,普及電子檔案,壓縮辦件時間,提升信息公開、辦事指南、咨詢熱線等窗口服務水平。同時,不斷完善以服務標準化為考評標準的內部考核機制,暢通外部監督渠道,強化系統、網絡、硬件層面的保障,切實降低市場主體交易成本,推動公共資源交易工作提質增效,優化招標投標領域營商環境。

(六)拓展服務場景

針對當前國內招標投標市場環境,通過服務標準化、流程規范化、交易電子化推動交易平臺數字化轉型,提升數據分析能力、創新應用場景,打通信息共享渠道,挖掘數據價值,精簡辦事流程,為交易主體提供“一站式”交易服務體驗。 

探索“不見面交易”新模式,讓市場主體少跑路。通過移動數字證書平臺,提供數字證書“不見面”申領,降低投標人CA申領和使用成本,通過CA證書跨平臺互認為投標人提供“CA互認、一鍵入庫”服務,實現投標人跨區域快速“不見面”入庫,提升企業投標的便捷性;以電子保函替代紙質保函、現金繳納保證金,實現線上提交、線上查核的“不見面”金融服務,切實減輕投標人資金壓力。投標人可在線完成CA申領、文件購買、投標、開標以及領取中標通知書,將“最多跑一次”升級為“一次都不跑”,實現在線投標、開標,為招標人提供遠程“不見面”開評服務,進一步提高企業投標的便利性,降低交易成本,增強市場主體獲得感。

深度挖掘數據價值,提升評標可信度。通過“AI+評標”打造智能評標系統,為評標專家提供高效、智能、精準的評標服務,降低人為因素對評標結果的干擾,提升評標公正性;利用區塊鏈、大數據等技術手段,實現主體信息數據上鏈、互聯、共享,更好地突顯業績強、信用好、履約實的優質企業,為優質企業提供更多的交易機會,保障公共資源交易市場良性競爭,促進市場健康發展。

線下服務,線上公開。采用可視化、電子簽名、可信時間戳等技術進行交易全過程見證、存證,保障進場交易項目數據真實、過程規范、行為合法。以見證促標準,以見證促公開,助力實現招標投標行為全過程信息公開、動態留痕、去向可查、責任可究。


現實意義




優化營商環境是精準推進供給側結構性改革、實現公共資源交易高質量發展的關鍵一環,既有利于助推企業發展,激發市場主體的活力和創造力,讓市場主體有更多的主動權,又有利于加快“放管服”改革和政府職能轉變,提高政府行政監管和公共服務水平,促進招標投標領域治理效率及管理水平提升,營造更加良好的交易環境。

同時,優化營商環境就是解放生產力、提升競爭力的過程,有利于降低市場主體交易成本,切實減輕企業負擔。




作者:周  旭    徐笙博

作者單位: 重慶市公共資源交易中心


圖片

來源:《招標采購管理》2022年第7期


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