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優化政府采購營商環境的思考與建議

公告內容

良好的營商環境是保證政府采購競爭公平的前提。本文介紹了深圳、廣州市和廣東省優化政府采購營商環境的具體措施和做法,分析了當前面臨的部分問題,提出了“放管服”改革背景下優化政府采購營商環境、實現競爭公平性的具體建議和方向。



優化政府采購營商環境的背景


為推動政府采購領域營商環境優化,激發市場主體活力,2019 年7月,財政部發布《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》(財庫〔2019〕38號,下稱38號文),將貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》邁出的第一步落在了優化營商環境上。38 號文主要包括六個方面:依法保障各類市場主體平等參與政府采購活動的權利、嚴格執行公平競爭審查制度、加強政府采購執行管理、加快推進電子化政府采購、進一步提升政府采購透明度、完善政府采購質疑投訴和行政裁決機制。新形勢下,優化政府采購營商環境已成為優化我國營商環境的重要工作。



優化政府采購營商環境的地方實踐


根據中央深化“放管服”改革要求及38號文精神,很多省市紛紛制定措施,采取行動,在政府采購領域貫徹落實“優化營商環境”要求。下面以深圳、廣州市和廣東省為例,介紹地方優化政府采購營商環境的具體措施和做法。

(一)深圳市優化政府采購營商環境的具體措施和做法

在政府采購領域全力推行“1234”工程,著力打造全國領先的優質營商環境。一是建立市區統一的政府采購電子化平臺,供應商可實時獲取政府采購各環節信息、在線參與項目投標。該平臺是綜合性的操作管理平臺,具備政策法規發布、采購信息發布、在線獲取文件、在線提問、投標、開評標、發布結果、開具發票、訂立合同等功能。二是推行兩項措施降低企業交易成本。即推行電子化招標投標、取消投標保證金。三是推進三項改革緩解企業資金壓力。推出政府采購訂單融資改革,供應商可憑借中標合同的預期回款向金融機構申請訂單融資;鼓勵采購人在簽訂合同后即預付一定比例的合同款給中標供應商;推進付款提速改革。四是建立四項機制引導企業公平競爭。即建立招標文件負面清單審查機制,明確21項禁止事項;建立公平有效投訴處理機制,實行“雙人執法,律師審核,集體研究,限時辦結”的工作機制;建立合同履約抽檢評價機制,引入第三方專業檢測機構,規范開展合同履約抽檢評價;建立供應商誠信管理機制,對履約評價優秀的中標供應商給予優質合同續期獎勵,在一定期限內禁止違法供應商參與政府采購活動。

(二)廣州市優化政府采購營商環境的具體措施和做法

廣州市財政局提出了五個方面19條具體措施,打出優化政府采購營商環境的組合拳。一是保障市場主體自由參與政府采購活動。要求各級財政部門限期集中清理妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法。二是降低供應商參與政府采購活動交易成本。在全市政府采購活動中不再向供應商收取投標保證金,允許供應商自主選擇以保函等非現金形式繳納履約保證金。三是進一步增強政府采購透明度。推進開標活動對外公開、采購意向公開,做到政府采購信息與政務信息、公共資源交易信息等信息公開要求協同推進,擴大政府采購信息公開渠道。四是推進電子化政府采購。進一步推進實施“互聯網+政府采購”行動,上線電子化政府采購平臺和電子賣場,推動與公共資源交易平臺數據共享,提升供應商參與政府采購活動的便利程度。依托電子化政府采購系統,為“銀企”雙方搭建一個信息對稱、相互對接的政府采購合同融資平臺,促進承擔集中采購項目的民營企業和中小微企業向金融機構申請政府采購訂單融資。五是以公正監管促公平競爭。規范政府采購供應商投訴處理和行政處罰行為,暢通供應商質疑投訴渠道,提高政府采購質疑投訴的處理效率。

(三)廣東省優化政府采購營商環境的具體措施和做法

聚焦政府采購領域反映強烈的突出問題,廣東省財政廳著重通過三大方面21條具體實施意見提升政府采購領域營商環境。一是全面清理妨礙政府采購領域公平競爭的規定和辦法,營造公平競爭的市場環境。對各類企業平等對待,嚴格落實公平競爭審查制度。二是結合四大板塊,規范備案政府采購計劃和合同、科學編制采購文件、明確采購文件領購要求、規范供應商質疑答復工作等,進一步優化政府采購領域營商環境。持續提升透明度,營造更加高效透明的便民參與環境,實現政府采購信息的公開透明。規范供應商質疑答復工作,暢通維權救濟渠道。三是加強監督引導,營造重信守約的信用環境。建立常態化監督檢查機制,加大對采購活動中易發高發問題的檢查考核力度。發布嚴重違法失信記錄,促進形成“一處違規、處處受限”的聯合懲戒機制。加強合同管理,嚴格履約付款。加強信用評價,將評價結果作為需求制定、履約驗收、監督檢查等工作的參考因素。



優化政府采購營商環境的思考與分析建議


雖然政府采購領域不斷打造公平透明營商環境成效顯著,但改革路上,永不停息,如何抓住“放管服”改革背景下優化政府采購營商環境建設的核心,筆者提出以下思考。

(一)“放”的思考

“放”,就是簡政放權,政府要把該放的權賦予市場和社會,騰出精力加強事中和事后監管。因此,既要堅持“簡”字當頭,也要在“放得開”上下功夫,減少審批事項,優化審核工作流程,簡化材料報送要求,推行不見面網上辦理、限時辦結等措施提高效率。簡政放權不是放任不管,而是要化繁為簡,透明高效。

思考:廣州市優化政府采購營商環境的具體措施中,在全市政府采購活動中不再向供應商收取投標保證金的措施,降低了供應商參與政府采購活動交易成本,但實際操作中,供應商投標成本降低了,違約成本也相應降低了,采購人和代理機構在項目執行過程中,如不對應調整工作習慣和管理模式,較難在貫徹落實和工作創新中把握主動。

分析:供應商在投標階段的主債務為誠實守信投標的義務。38號文中關于保證金的要求是“規范保證金收取和退還。采購人、采購代理機構應當允許供應商自主選擇以支票、匯票、本票、保函等非現金形式繳納或提交保證金?!少徣?、采購代理機構不得收取沒有法律法規依據的保證金”。對于文件的解讀,重點是“規范”,而非“不得收取”。放棄“有效監管手段”之一換取“供應商減負”這一宏觀目標,應再三精細化考量。

建議:允許供應商選擇保函、保險等方式,建立銀企合作機制,協調銀行及其他金融機構降低門檻,為中小微企業開具保函或允許部分資信良好的企業為其他企業提供信用擔保,以非金融保證等低成本、易操作的方式替代傳統的轉賬等方式繳納投標保證金,既能為中小微企業解決較為沉重的資金壓力,保護與促進中小微企業發展,也能保障采購人自身的合法權益,兼顧雙方利益,實現共贏與社會效益最大化。

(二)“管”的思考

“管”的方面要健全公開透明的監管規則和標準體系,創新監管理念和方式,嚴格規范行政執法,落實監管責任,切實提高事中事后監管的針對性、有效性,使市場活而不亂?!肮堋钡闹攸c是管方向、管政策、管引導、管評價?!肮堋币涞綄嵦?,對此不同的角色有不同的理解。

思考:例如38號文中“對于采購人、采購代理機構可以通過互聯網或者相關信息系統查詢的信息,不得要求供應商提供。除必要的原件核對外,對于供應商能夠在線提供的材料,不得要求供應商同時提供紙質材料”。供應商如誤解“管”的核心,認為只要在互聯網上能查詢到的,無需在投標文件中提供任何材料,就會出現“一放就亂”的問題。

分析:38號文相關要求的核心在于方便供應商參加政府采購活動,降低供應商參與成本,但部分供應商可能對文件解讀有偏差,專家評委并非專業的互聯網查詢人員,其職責主要是根據相關專業領域的知識和經驗積累按照招標文件要求對投標人進行公平公正的綜合比較和評審,并非對項目所涉及的互聯網信息進行查詢,如誤解文件核心精神,項目評審過程中將出現查詢量過大,查詢時間過長的情況,而且實際操作中,部分地區評審場地局限,評審過程網絡不穩定或難以提供外網查詢功能。

建議一:如評審過程中允許查詢互聯網的,采購人或代理機構可細化招標文件相關條款,例如“相關證明材料可通過互聯網或者相關信息系統查詢的,供應商可提供相關鏈接以便復核”。

建議二:如評審場地不能提供外網查詢功能的,采購人或代理機構可細化招標文件相關條款,由查詢供應商信息轉化為供應商承諾相關內容的方式。

以上兩個建議,通過在“法定”中細化“約定”內容,結合實際情況為供應商降低參與成本,可保護與促進中小微企業發展,保障項目有效進行,保證采購人和供應商雙方的合法權益。

(三)“服”的思考 

“服”的核心是要實現治理能力現代化,就是要增強服務意識、創新服務理念,優化服務方式,大力提升政務服務能力和效率,有效增加公共服務供給,建設人民滿意的服務型機構。

思考:深化“放管服”改革,優化營商環境的一個重要手段就是信息技術的應用。政府采購領域應用信息技術比較廣泛,也發揮了重要作用,在以下方面可作進一步完善。

建議一:實行統一的政府采購電子平臺建設標準,做好地方平臺、部門專網、獨立信息系統的整合接入工作。推進審查事項、辦事流程、數據交換等方面的標準化建設。

建議二:打破信息孤島、數據壁壘等制約平臺建設和服務發展的突出瓶頸,大力推動跨地區、跨部門、跨層級信息數據開放共享,互聯互通。

建議三:運用先進技術挖掘公共采購數據和信息的價值,解決監管難題??赏ㄟ^大數據、智能化與區塊鏈技術來解決圍標串標、惡意低價難以識別與預警、無法客觀評價評審專家的履職情況、對招標采購過程的監督管理缺乏有力抓手等諸多問題。

建議四:在平臺建設和數據共享過程中,筑牢安全防線,確保政務網絡和數據信息安全,保護好商業秘密和個人隱私。

目前,我國公共采購領域信用建設取得了一定進展,但也存在對信用評價重視程度不夠,缺乏對信用評價體系的科學設計,信用評價發展程度不高等問題。公共采購領域可進一步加強信用體系建設,明確政府監管定位,充分發揮市場和社會的作用,采用科學信用評價指標體系保障評價結果的可靠性,實行激勵和懲戒雙向評價機制推進評價結果應用,充分利用信息技術手段完善信用評價體系。

(四)公共采購法律制度改革的思考

推進“放管服”改革不是一放了之的簡單事項,應結合公共采購法律制度改革。

思考:我國公共采購法律主要包括《招標投標法》和《政府采購法》。隨著信息技術的應用和采購實踐的發展,兩部法律都進入了大修時代。

2019 年12月,國家發展改革委牽頭會同有關部門起草了《招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)》,并向社會公開征求意見。2020年12月,財政部起草了《政府采購法(修訂草案公開征求意見稿)》,并向社會公開征求意見。修訂重點圍繞采購主體責任、交易機制、需求管理、履約管理、責任追究等方面。

建議:目前兩法仍在修訂中,修訂可結合中央關于深化“放管服”改革,優化營商環境的要求,結合采購難題如低價競標、以次充好、不誠信履約等情況,將“放管服”的核心要求融入其中,理順政府與市場的關系,明確政府角色和定位,解決公共采購市場存在的突出問題,實現治理能力現代化,打造公平競爭的公共采購營商環境。

綜上所述,正如李克強總理所強調的,改善營商環境,要進一步做好簡政放權的“減法”,做強監管的“加法”和優化服務的“乘法”。在政府采購活動中,通過改善營商環境來營造公平競爭的高效采購環境、公正裁決的法治采購環境、公開透明的陽光采購環境,均有賴于政府部門、企業和社會各界共同精心創造、維護,以“減法”“加法”“乘法”理念服務于全社會,立足當前、著眼長遠,進一步總結經驗、積極探索,攜手營造更好的營商環境。




作者:湯智琨

作者單位:廣東省機電設備招標有限公司

圖片

來源:《招標采購管理》2022年第7期


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