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實務解析 | 框架協議物資招標與執行過程控制研究

公告內容

框架協議采購招標與傳統的一單一招在供需關系模式建立、需求批量集中、合同執行期限、執行過程控制等方面存在較大的區別,必須加強框架協議物資招標、協議簽訂和執行全過程的控制,才能防范采購風險,充分發揮框架協議采購在維護相對穩定的供需關系、實現供應總體成本最低、提高采購效率等方面的優勢。


引言

圖片


(一)框架協議招標的內涵

框架協議招標是在一定時間內,采購主體對具有較強通用性、較多數量、較高采購頻次的物資或服務以集中統一的方式一次性開展的招標采購。該模式適用于一個招標人(總部)下屬多個實施主體,且在一定期限內實施分批次采購的情況。具體實施中,招標人通過一次性招標,將物資或服務納入一個統一的框架協議中,約定物資或服務的采購價格(或定價機制)和供應商范圍,而不具體約定采購數量和總采購金額。采購實施主體可以根據框架協議分批次與中標方簽訂和執行合同(或訂單)。

(二)框架協議招標與傳統招標的區別

框架協議招標是傳統招標模式的延伸,因此,從招標公告發出到簽訂框架協議,都必須嚴格遵循招標投標相關法律法規,這是相同之處。但是,框架協議招標與傳統的一單一招方式也有較大區別。

1.框架協議招標物資具有特定的適用范圍

由于框架協議采購是批量集中采購,因此只有采購頻次高、需分次下訂單、技術標準較統一、市場競爭充分的物資,才適合選擇框架協議采購招標。一次性使用或技術復雜、標準不統一、潛在供應商少的物資不適宜通過框架協議招標采購。

2.框架協議招標具有約定的有效期

在傳統招標方式中,合同的期限即為該次合同標的履行期限,而在框架協議招標中,是對約定的“有效期”內的需求分批次進行采購,在這段時期內招標的結果在限定條件下可多次反復執行。

3.框架協議招標中標人具有不唯一性

傳統招標的中標人是唯一的,而框架協議招標采購有效期長,集合了不同區域、不同項目的需求,選擇一家中標商存在安全及時供應風險。因此,框架協議招標采購簽約供應商一般為兩家以上。

4.框架協議招標價格具有不確定性

框架協議招標物資價格的不確定性體現在兩個方面。一是部分框架協議招標確定的是定價機制(或計價公式),不是固定價格。部分物資品種有效期內受原材料價格波動影響較大,執行價格與原材料價格聯動,需根據市場變化及時調整。二是由于供應商的不唯一性,框架協議執行價按照招標文件要求確定,供應商分別執行各自投標報價、評標基準價或有效報價的最低價,執行價格本身就存在差異。

5.框架協議招標具有份額可分配性

由于框架協議中標供應商的不唯一性,決定了需要將協議期內的采購金額進行分配。需求主體為單一單位的,按照招標綜合得分排序及招標文件規定確定相應份額的中標人;需求主體為多個單位的,可按照單位或地域分包,并明確每包的份額分配比例。各執行單位可選取本單位適用供應商并按照份額分配比例進行分配。


框架協議招標和執行中存在的問題


(一)出現“泛框架協議”現象

聯合國發布的《采購示范法》已明確了框架協議的適用條件,即當采購實體滿足以下情形時,才能夠使用框架協議程序:第一,對采購標的需求在未來特定時間內預計將重復或者不定期出現;第二,根據采購標性質,在未來某一時期可能因緊急情況存在采購需求的。部分下屬采購企業在推進自采框架協議時,因為對消耗規律掌握不夠或單純追求框架協議采購率,對部分不符合實施框架協議采購條件的物資也按照框架協議進行招標,浪費招標資源,甚至成為違法違紀的保護傘。

(二)框架協議招標分包不合理易導致顯失公平問題

框架協議招標物資品種多,數量較大,且涉及多個實施主體,需要在招標中分為若干標包,但在實際工作中經常存在分包不合理問題。如一個包中的潛在投標商在技術實力和規模方面差距懸殊,從而造成一些投標商可自然獲得領先優勢,嚴重違反了公平性和公正性原則。

(三)框架協議供應商業務集中,產能不足造成安全及時供應風險

框架協議招標完成后下發給各執行主體,各執行方選商時,如選取的供應商過于集中(集中到少數供應商),容易出現20%的供應商供應了80%的物資的情況,此部分供應商供貨壓力較大,產能難以滿足大量集中需求,會造成交貨延期,甚至將訂單違規轉包給協議外供應商加工,難以保證產品質量。而其他供應商經常是雖然入了圍,但是業務量很少,久而久之參與框架招標的積極性會受挫。

(四)框架協議定價機制和價格調整機制的執行尚需進一步完善

傳統招標模式下價格是唯一確定的,合同一經生成就不可隨意更改。而在框架協議招標模式下,價格不是唯一的,一般情況下也不是一成不變的,在框架協議價格形成和執行過程中,如控制不到位會產生風險。一是在框架協議價格形成階段,如最高限價核算不合理,設置過高則形同虛設,造成投標商圍標抬高中標價格,過低則造成投標人意愿不足而流標。同時,因框架協議招標物資品種多,需求數量不確定,個別投標商為追求最大效益,報價時對不常用的品種報低價,常用的品種報高價,既實現評標商務得分高,又能保證后續所供物資價格高,如這樣的投標商入圍,將對企業造成效益損失。二是在框架協議執行中,一般都規定了調價機制,但是在實際執行中,部分品種的調價機制因缺少系統的數據或技術支撐,無法及時掌握是否觸發調價機制,或者牽頭單位工作不到位,不能及時啟動調價機制,造成框架協議價格與市場脫節。

(五)框架協議份額執行缺乏有效控制手段

依法必招的框架協議必須實施份額招標,即確定特定份額的唯一中標人。因此份額招標的框架協議各執行方要嚴格按照規定的份額執行。實際工作中,份額的執行監控是個難點,因每個標包內規定了份額分配比例,供應商一般會同時中標多個標包??蚣軈f議簽訂下發后,各執行主體根據通知要求進行選商和份額分配,上報總部和牽頭企業,份額執行情況只能依靠各執行主體自行控制,而且只能是手工收集數據,監控不準確、工作效率低,如造成較大偏差,則易引起供應商投訴或法律糾紛。

(六)框架協議執行金額經常會超過招標時的預估金額

框架協議采購預案編制和提報招標委托時,會確定框架協議的預估金額,作為發布招標公告的依據。但是在實際執行中,因對需求集合不足、消耗規律掌握不夠或生產建設出現較大變化,而系統也未設置相應的控制手段,會造成實際執行金額遠超過預估金額的問題,存在以小博大的可能性,造成法律風險。另外,對已簽訂框架協議而增加物料時,由需求單位提出申請,牽頭單位審核后在系統內維護,此環節存在風險:一是新增物料是否在框架協議范圍內;二是新增物料是否有明確的價格形成機制、價格形成過程是否規范、價格水平是否合理等。


框架協議招標和執行過程控制


(一)深入研究物資需求,合理確定框架協議物資品種

框架協議物資是有適用條件的,只有符合“采購標的需求在未來特定時間內預計將重復或者不定期出現,或者在未來某一時期可能因緊急情況存在”條件的物資才適用框架協議招標。因此確定框架協議物資品種前,需求單位和采購部門要共同研究常耗物資(日常檢維修)近三年需求規律,同時要結合基建、設備、投資、財務預算等部門的意見,在充分集合需求、研究消耗規律的基礎上,對符合框架協議招標條件的物資制訂集中采購計劃,納入框架協議招標流程。不鼓勵無限制、濫用框架協議,要在優選品種的基礎上做精框架協議,保證簽訂和執行的質量。

(二)加強框架協議招標方案集中會審,從源頭控制招標質量

在招標方案編制中,一是要按照招標項目特點、執行主體的構成(單位或地域)、物資特性、市場競爭情況等要素合理劃分標包,擬定科學合理的招標方案。二是定標原則中要保證足夠的競爭性,根據招標項目特點、需求量、供應資源情況等設置一定比例的淘汰率;同時,在評估上期框架協議的基礎上,考慮真正需要入圍的供應商數量,防止部分供應商雖然入圍,但是無業務可做的情況。三是因集合需求時一般會包括生產檢維修、技改技措、一般項目物資需求,因此大部分框架協議招標屬于依法必招范圍,應實施份額招標,確定特定份額的唯一招標人,防范非份額招標中份額難以控制的缺點。另外,要積極發揮技術、經濟專業領域專家技術優勢,實施開門采購,邀請生產、技術、使用等部門共同參與,并對已擬定的招標方案組織集中會審,嚴格審核資格條件、技術條件、分包合理性、評標辦法、基準價計算方法、定標原則等,形成會議紀要嚴格執行。

(三)加強框架協議選商管理,防范安全及時供應風險

框架協議集中招標完成后,由各執行主體在確定的供應商范圍內選擇本企業擬使用的供應商短名單,并確定份額分配比例,上報牽頭企業備案后執行,這樣就會出現選商集中到某幾個供應商的情況。為防范供應風險,總部或牽頭企業應對各執行主體選商情況進行匯總并審核,綜合考慮供應商產能,在總部范圍內平衡后再執行。同時,按產能許可、風險可控的原則,可以在招標文件中約定投標商不得兼中多個標包的情形。各執行主體選商時要充分考慮地域、價格水平、供應商服務意愿、易派客標準應用情況、用戶意見等確定供應商短名單,實施“開門選商、量化選商”。在下一期框架協議招標前,要做好上期框架協議的后評估,對供應商供應及時性、價格水平、供貨質量、服務等進行評價,作為供應商量化考評的依據。同時,要關注技術簡單、通用類物資供應商長期在一個單位被選用的廉潔風險。

(四)完善框架協議價格形成機制和調價機制,發揮框架協議降本優勢

框架協議招標因物資項數多,而且每種物資價格和消耗的頻次相差較大,價格核算工作量大,投標商報價難度也大,要達到理想的招標結果,在制訂招標方案時,合理確定評標辦法、基準價計算方法、最高限價很重要。一是為避免供應商采取報價偏離的策略,可以將常用的總價基準價法變為采用單項基準價法,即每項物資均設置基準價;或者在評標過程中科學設定各規格型號物資的權重系數,對其中不常用的物資適當降低其權重。二是合理設置評標基準價,在計算評標基準價時可去掉一定比例的最高報價(如20%)和較少比例的最低報價(如10%)后的算數平均數再下浮一定百分比(如5%)或者乘以系數。三是在充分進行市場調研、成本分析的基礎上,對最高限價測算依據進行集中會審,集體把關,確定相對合理的最高限價。四是要設立合理的調價機制,保證框架執行價貼近市場。應根據物資價格中原材料的占比及原材料市場變化特點,設定雙方都認可的“黃金分割點”作為調價點,并約定調價系數或調價公式,當原材料價格觸發調價點時,雙方可按照約定進行調價。同時還應約定市場發生較大變化導致原調價機制失效時的特殊定價機制。另外,原材料價格的渠道來源要確定好,牽頭單位要隨時關注市場變化情況,及時進行價格調整。

(五)加強框架協議執行份額監控,防范投訴風險

因大部分框架協議招標集合了生產、項目的需求,屬于依法必招范圍,必須實施份額招標,確定某一特定份額的唯一中標人。因此各執行主體必須嚴格按照確定的份額比例與中標商簽訂合同(或訂單)??蚣軈f議份額執行是否符合規定份額比例,依靠手工控制難以保證準確性且效率低下,必須借助信息系統,如中石化BW系統有“框架協議管理模塊”,筆者所在企業已經向BW顧問提出需求,建議在該模塊中將招標結果、每個標包份額規定情況、訂單簽訂情況等信息進行集成,可以及時監控每個標包內供應商供貨情況,在框架協議有效期過半或者距離有效期截止日三個月前進行預警,確保在有效期內嚴格按照規定份額執行。筆者所在企業自行開發了過程控制信息系統,與ERP系統等連接,實現框架協議執行份額線上監控,當執行份額偏離規定執行份額時,系統會及時發現并將該項框架變為紅色預警,確保了框架協議份額的及時糾偏、嚴格執行。

(六)嚴格框架協議適用范圍和新增物料管理,防范執行金額遠超過預估金額

雖然框架協議招標是預估金額,但框架協議的執行準確率應控制在±20%~30%,不宜偏差太大,否則就違背了招標文件內容,存在法律風險。要提升預估金額的準確性,首先,確定框架協議預估額時,需求單位和采購部門要共同研究常耗物資(日常檢維修)近三年需求規律,同時要綜合考慮基建、設備、投資、財務預算等部門的意見,充分集合有效期內的批量,提高預估金額的準確性。其次,框架協議招標完成下發執行通知時,要嚴格按照招標方案確定框架協議適用范圍(如適用于生產檢維修、一般項目等),防止超出適用范圍的物資需求也執行該框架協議。最后,在框架協議執行中,需增加物料時要嚴格審核,確認該物料在框架協議供貨范圍內且定價機制明確,方可增加,并且對增加物料的總量應有所限制,如實際執行金額不能超過預估金額的30%(固化到信息系統控制,如超出則不能再做訂單),特殊情況需重新組織集中會審,防止以小博大,使框架協議成為規避招標、獨家采購的保護傘,導致法律風險。


結語

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框架協議招標是近年來應用較廣泛的一項新型采購模式,相比傳統招標采購,其要求更高,做好這項工作對企業招標采購工作水平的提升具有重要意義??蚣軈f議招標模式著眼于通過有序競爭,整合外部資源,建立相對穩定的供需關系,實現供應鏈上各企業之間的相互合作,提高競爭力;通過集合批量實施一定時期的集中采購,效率更高,效果更好。但是在實際操作中尚存在諸多需進一步完善之處,如不加強框架協議招標與執行的過程控制,將會給框架協議招標模式帶來諸多詬病。因此,我們要充分辨析框架協議招標與執行中存在的風險和漏洞,不斷豐富完善框架協議招標,強化、細化過程控制,防范風險,堵塞漏洞,才能充分顯現框架協議采購模式的優越性。



作者:孫曉芳  王美志  

作者單位:中國石化齊魯分公司物裝中心

來源:《招標采購管理》2022年第7期




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