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服務類采購不容忽視

公告內容

按照采購標的物的屬性,采購對象有貨物、工程和服務三大類。相較于其他兩類采購對象,服務類采購三分天下有其一,從2020年全國政府采購數據來看,服務類采購規模達10302.4億元,占全國政府采購總規模36970.6億元的27.9%,比貨物類高出3個百分點。

近年來,我國大力提倡政府購買服務、推廣政府和社會資本合作(PPP)投資模式,這對服務類采購提出了更高更新的要求,同時也將服務類采購提升到了前所未有的地位和高度。服務類采購發展空間巨大,研究好、設計好、執行好服務類采購具有重要的現實意義。

服務類采購內涵豐富

對于服務類采購一詞,我國現行政府采購法第二條按照國際慣例,并沒有對其進行正面界定,只是用了排除和歸納法,即貨物和工程以外的其他采購對象都屬于服務類采購范疇。

新版的《政府采購品目分類目錄》包括25個服務類品目,如,科學研究和試驗開發、教育服務、醫療衛生服務、社會服務、生態環境保護和治理服務、公共設施管理服務、農林牧漁服務等。

《中央本級政府購買服務指導性目錄》,調整了教育服務、社會服務、生態環境保護和治理服務等分類,新增了科技服務、公共信息與宣傳服務等類別。

納入各級《政府集中采購目錄》的服務類項目通常有鑒證咨詢服務品目,包括認證服務(產品認證服務、服務認證服務等)、鑒證服務(會計鑒證服務、稅務鑒證服務等)以及咨詢服務(法律咨詢服務、評審咨詢服務等)。

現實中,大量的硬件設備采購轉向設備租賃服務采購,不再購置昂貴的服務器、磁盤陣列,轉向購買云計算、云存儲服務。近年來的新冠肺炎疫情,讓公共衛生事件防控服務受到萬眾關注。

所有對上述服務獲取的過程皆稱之為服務類采購,故而服務類采購空間巨大,內涵十分豐富,應當引起足夠重視。

服務類采購難度大

與貨物、工程類采購相比,服務類采購的標的具有無形性、無法存儲、標準化程度低、競爭性較差、不可簡單對比價格、采購管理復雜等屬性,因此,服務類采購呈現出不同的特點。由于服務類采購的以上屬性,服務類采購有以下幾個特點和難點,筆者概括為“六難”:

一是需求描述難。如,印刷一定數量的招貼畫、宣傳冊,其需求該如何描述?電梯維保、會展服務、綠化服務、慶典方案的需求如何進行專業化描述?

二是評審評價難。一張張工程設計草圖、一份份會展服務方案,對服務本身或服務供應商的評價更多的是主觀評價,缺乏量化標準,對評審工作也提出了更高的要求。

三是履約驗收難。如,對于養老服務、法律服務、課題研究等,如何量化考核驗收?如何按形象進度階段性支付?

四是充分競爭難。如,電力服務、消防服務、寬帶服務等項目有行業準入門檻,供應商數量少之又少。某些服務類項目有效競爭不足,不少大型設備、IT維護保養受制于原廠服務,單一來源成為無奈的選擇。

五是集中采購難。車輛保險、會議服務、物業管理等,因其具有一定的標準性、通用性,已經納入政府集中采購目錄,而大量的專業服務還沒有納入集采目錄,難以發揮政府采購的集中規模優勢和規范運作優勢。

六是監督管理難。上述問題的存在,往往使服務類采購成為監管的盲區和死角,給服務類采購的監督管理提出了挑戰,亟待提升服務類采購的規范化、標準化、透明化、集中化和電子化水平。

幾點意見建議

多年來,我們對服務類采購進行了積極探索,并取得了階段性成果。如,對物業、保險、維修、會議、商旅普遍實行了定點服務或資格準入制度;對保險費率折扣、機票價格折扣、定點加油價格折扣等明確列示;對酒店客房價格、租車服務價格、車輛維修服務價格等公開披露,已經具備了“集中采購招標結果電商化執行”的特征,政府集中采購的優勢得到了初步體現。

對于進一步做好服務類政府采購工作,有以下幾個方面建議,可粗略概括為“六策”:

一是組織開展采購文件征集篩選、培訓交流活動。按照《政府采購品目分類目錄》所列的25大類服務類項目及其明細項收集完整,并堅持每年動態更新。同時,將招標文件的商務條款、技術參數、服務要求、評審標準、合同條款等規范化、標準化。期待相關行業協會組織在監管機構、集采機構的支持指導下盡早啟動這項工作。

二是分類分批制定采購文件模板范本。在征集篩選、吸收借鑒、博采眾長的基礎上,依托電子采購平臺,將適宜標準化、適宜集中采購的服務類項目,如印刷、維修、維保、保險等采購文件的內容進行結構化、填空化處理,將大量個人經驗、專家意見凝聚為行業智慧和知識庫,轉變為管理意志。再逐步將較為成熟穩定的標準范本上升為團體標準或行業標準,減少文件編制過程中的個人色彩和主觀隨意性,改變傳統的師傅帶徒弟方式,擺脫低水平重復。

三是探索開展電子化和電商化采購新模式。有相當數量的服務類項目難以標準定價,需要履行競爭程序以確定供應商及價格。如,印刷服務、軟件開發服務、各種專業咨詢服務等。目前,這些服務類采購多是分散采購,也多以線下方式進行。對此,筆者建議以電子化促進服務類采購的制度化、透明化、規范化和集中化。這樣有助于解決服務采購尋源難、核價難、監管難等一系列采購難題,對于政府采購組織模式的創新以及服務類采購管理的提升都將具有積極作用。同時,還要轉變思路,改變只有標準貨物類產品才適宜電商化采購的傳統思維,在商務要求、技術服務要求標準化的基礎上,價格成為主要的或唯一變量,針對“小額高頻標準”的服務類項目,電商化采購水到渠成,成為最佳選擇。

四是逐步擴大集中采購范圍。集中采購不僅僅是指對通用產品打包集中,也是指采購事務的集中,那種不能打包就不宜集中采購的想法是對政府集中采購的片面理解和誤讀。政府集中采購不僅僅體現出規模優勢和議價能力,還體現出監督制衡優勢,而且是委托社會招標代理、用戶自行分散采購難以建立起的集中采購所獨有的監督制衡優勢。同時,集采機構也要不斷優化深化服務類項目定點采購和框架協議采購,苦練內功,充分體現價格優勢和效率優勢,為不斷擴大集中采購范圍創造良好基礎。

五是進一步透明公開、引入競爭。對于非招標項目,采購信息公開越來越成為一種趨勢。對于超過招標限額標準的擬申請單一來源的項目,建議模擬招標方式進行,單一品牌、單一服務也可能存在多家供應渠道、代理渠道,擺脫原廠對服務的控制和壟斷,改變單一來源只有單一供應商的無競爭局面。

六是研究制定專門的服務類采購管理辦法。根據服務類采購的特點,制定有別于工程類、貨物類的采購管理辦法,對服務類采購的商務要求、技術參數、評審標準、合同條款等提出有針對性的原則性要求,保障服務類采購健康規范運行。


作者:高志剛,國信招標集團副總、中國國資國企聯盟副理事長、央企采購協會籌備組負責人

來源:中國政府采購報


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